• Przystępujemy do rozpatrzenia punktu siódmego porządku obrad: drugie czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Przypominam, że jest to projekt ustawy wykonujący orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Projekt zawarty jest w druku nr 25, a sprawozdanie komisji – w druku nr 25S. Proszę sprawozdawcę Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej senatora Bohdana Paszkowskiego o przedstawienie wspólnego sprawozdania komisji o projekcie ustawy. Pan senator jest dzisiaj mocno eksploatowany.
  • Ale to już ostatni raz, Pani Marszałek, mam nadzieję. Sprawa jest trochę nietypowa z uwagi na to, że komisje – Komisja Ustawodawcza oraz Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej – wnoszą o odrzucenie tego projektu. Posiedzenie połączonych komisji odbyło się 13 marca bieżącego roku i w konsekwencji dyskusji i głosowań zaistniała taka właśnie sytuacja. Gwoli wyjaśnienia powiem, że inicjatywa powstała w Komisji Ustawodawczej, jest skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ale nie mieliśmy wyroku, tylko mieliśmy tak zwane postanowienia sygnalizacyjne. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniach sygnalizacyjnych z dnia 12 maja 2009 r. oraz 17 listopada 2009 r. zwrócił uwagę na potrzebę stworzenia skutecznych mechanizmów prawnych zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami granic oraz występowaniem innych uchybień i luk w prawie. Sprawa narodziła się na kanwie wystąpień samorządów terytorialnych do Trybunału Konstytucyjnego. Chodziło o to, aby ocenić zgodność z prawem wydanych przez Radę Ministrów rozporządzeń, które zmieniały granice jednostek samorządu terytorialnego. Jak państwo wiecie, zgodnie z ustawami samorządowymi takie decyzje podejmuje Rada Ministrów w formie rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując takie skargi, kończył swoje postępowania umorzeniami, albowiem uznawał, że rozporządzenia Rady Ministrów nie mają charakteru normatywnego, czyli nie tworzą prawa w sensie tworzenia norm generalnych, abstrakcyjnych, że nie jest to adres regulujący sytuacje, które w przyszłości wielokrotnie mogą się powtarzać, a adresatów tychże wzorców zachowań, podmiotów, teoretycznie jest nieograniczona liczba, lecz mają charakter jednostkowy, dotyczą konkretnych spraw, a ich treść jest taka, że przesuwa się granice itd., itd. W związku z tym uznawał, że to są decyzje administracyjne, czyli wydane przez organ, szczególny organ Rady Ministrów, ale w przypadkach jednostkowych. Skutek prawny oczywiście jest taki, że zmieniają się granice, ale nie ma on charakteru normatywnego. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny, uznając, że ta forma nie jest właściwa – mimo że jest to forma rozporządzenia Rady Ministrów, która ustawowo, konstytucyjnie, powiedzmy, podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego – ponieważ, można powiedzieć, przekracza treść, a treść ma charakter decyzji administracyjnej, umarzał takie sprawy. Stąd też zasygnalizował konieczność zmiany przepisów w tym zakresie. Komisja Ustawodawcza uznała, że należy te przepisy zmienić. W związku z tym Komisja Ustawodawcza zaproponowała, żeby zmienić formułę i nazewnictwo takich rozstrzygnięć Rady Ministrów, żeby to były decyzje, a nie rozporządzenia, a ponieważ to byłyby decyzje, to podlegałyby również trybowi odwoławczemu, czyli zainteresowane gminy, powiaty et cetera mogłyby zaskarżać taką decyzję do sądu administracyjnego. Tutaj były przewidziane, powiedzmy, te postępowania dwuinstancyjne, czyli… I taka zasada nam przyświecała. Oczywiście te przepisy mają swoje uregulowania proceduralne, ale w tej chwili nie będę wchodził w szczegóły. Na wspólnym posiedzeniu… Bo ten projekt wprowadza jeszcze inne zmiany, doprecyzowujące pewne przepisy dotyczące trybu konsultacji. Obecnie sposób przeprowadzania tych konsultacji, ich obligatoryjność, która wynika z ustawy, jest także uzależniona od tego, jak do tej sprawy podchodzi zainteresowana gmina czy inna jednostka samorządu terytorialnego. W związku z tym w tej propozycji Komisji Ustawodawczej były przepisy odnoszące się do tej kwestii. Najistotniejsze było jednak to, czy uznać, że słuszne jest uruchamianie trybu odwoławczego od tych decyzji w formie rozporządzeń Rady Ministrów i badanie tego przez sądy administracyjne. Na posiedzeniach komisji odbyła się dyskusja. Z jednej strony przedstawiano argumentację, że taka procedura odwoławcza wydłuży i tak długotrwały proces zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej strony podnoszono kwestię, jakimi kryteriami będzie się kierował sąd administracyjny, kiedy będzie badał słuszność lub niesłuszność takiej decyzji, zwracano uwagę na to, że ta sprawa będzie wydłużać okres niepewności zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiciel Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji podnosił argument, że to będzie również powodować zachwianie proporcji między władzami. Te argumenty przedstawione w dyskusji – tak mogę domniemywać – zostały przyjęte w dyskusji, a w konsekwencji i w głosowaniu połączonych komisji. Ponieważ na posiedzeniu komisji po tej dyskusji została podjęta jeszcze próba weryfikacji stanowiska Komisji Ustawodawczej, ewentualnego wycofania się z tego projektu, ale Komisja Ustawodawcza w głosowaniu nie podzieliła tej opinii, połączone komisje większością głosów zadecydowały, że ten projekt należy odrzucić. Zatem połączone komisje wnoszą o odrzucenie tego projektu, przygotowanego przez Komisję Ustawodawczą. Jeśli będą pytania, to na nie odpowiem. A na razie to by było tyle. Dziękuję.
  • Dziękuję bardzo. Obecnie senatorowie mogą zgłaszać trwające nie dłużej niż minutę zapytania do sprawozdawcy komisji oraz do upoważnionego przedstawiciela wnioskodawców. Przypominam, że Komisja Ustawodawcza upoważniła do jej reprezentowania senatora Bohdana Paszkowskiego. Czy ktoś z państwa senatorów pragnie zadać pytanie? Nie widzę chętnych. Czy przedstawiciel rządu chce zabrać głos w sprawie przedstawionego projektu ustawy? Nie.
  • Pani Marszałek, czy ja mogę zabrać głos w dyskusji?
  • Jasne, oczywiście. Obecnie senatorowie mogą zgłaszać z miejsca trwające nie dłużej niż minutę zapytania do obecnego na posiedzeniu przedstawiciela rządu związane z omawianym punktem porządku obrad. Czy ktoś z państwa senatorów pragnie zadać takie pytanie? Nie widzę chętnych. Otwieram dyskusję. Przypominam, że wnioski legislacyjne mogą obejmować wyłącznie zmiany zmierzające do wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz ich niezbędne konsekwencje. O głos prosi pan senator Andrzej Matusiewicz. Proszę bardzo.
  • Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Tak się składa, że jestem członkiem obu komisji, Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Uważam, że Komisja Ustawodawcza podjęła właściwą inicjatywę, bo ten projekt porządkuje, reguluje kwestie dotyczące postępowania administracyjnego. Tu nie zostało jeszcze powiedziane, że w tym projekcie my ograniczamy możliwość składania wniosków o zmianę granic w zasadzie do dwóch kadencji, bo przyjmujemy, że taki wniosek może być złożony tylko w roku parzystym, a wiemy, że niekiedy ma miejsce po prostu radosna twórczość niektórych wójtów, burmistrzów, prezydentów, którzy co kilka tygodni czy miesięcy składają kolejne wnioski o poszerzenie granic miasta. Czymś bardzo ważnym jest również przyjęcie takiego rozwiązania, że to Rada Ministrów podejmuje decyzje o uruchomieniu trybu postępowania administracyjnego. No, już od kilkunastu lat mamy w Polsce dwuinstancyjne sądy administracyjne i cały ten alembik postępowania, a teraz cały ten tryb, tak jak wszystkie inne decyzje administracyjne, podlegałby badaniu przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji, czyli wojewódzki sąd administracyjny, nieraz czeka się kilka miesięcy, a później przysługuje jeszcze skarga kasacyjna jako środek odwoławczy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. No, przecież takie są realia. I to dotyczy nie tylko tych decyzji. No a takie rozwiązanie porządkowałoby te sprawy. Przypomnę, że ten projekt został odrzucony stosunkiem głosów 6:7, o ile się nie mylę…
  • 8:6. No ale była niska frekwencja, jeżeli chodzi o członków Komisji Ustawodawczej. Ja zdaję sobie sprawę, że sprawa jest kontrowersyjna, niemniej uważam, że samorządowcy oczekują na to, żeby te przepisy były jasne, spójne, tak samo jak cały tryb konsultacji, jak już tu mówiłem, oraz żeby była dopuszczalność kontroli przez sądy administracyjne. Dziękuję bardzo.
  • Dziękuję bardzo. I kolejny dyskutant, senator Bohdan Paszkowski.
  • Ja chciałbym tylko krótko dopowiedzieć kilka rzeczy, których oczywiście nie wypadało mówić, kiedy byłem sprawozdawcą i zajmowałem trochę inne stanowisko. Proszę państwa, można powiedzieć, że sprawa jest już rozstrzygnięta, chociaż nie w sposób, że tak powiem, czysto formalny. Mamy taką sytuację, że są postanowienia sygnalizacyjne Trybunału Konstytucyjnego, który dał pewne wskazówki, że widzi luki lub też rzeczy, które kwestionuje w ustawach, powiedzmy, samorządowych, odnoszące się do kwestii zmiany granic. W zasadzie w tej chwili są jakby dwa sposoby, żeby uruchomić te kwestie, niejako wprowadzić w życie. Jeden sposób jest prosty. Mianowicie można złożyć skargę konstytucyjną, tylko nie w formie… Dawniej gminy się zwracały, zaskarżając rozporządzenie, a Trybunał Konstytucyjny umarzał sprawę. W tej chwili wystarczy tylko zaskarżyć te artykuły, które między innymi są zmieniane w ustawach samorządowych, a są w propozycji Komisji Ustawodawczej. Biorąc pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie tak dawno wypowiadał się w tych kwestiach, mogę założyć, że pewnie będzie podzielał opinie wyrażone w postanowieniach sygnalizacyjnych, a w takim razie uzna, że te przepisy są niekonstytucyjne. To jest jedna sprawa. Druga sprawa. Trybunał Konstytucyjny nie chciał rozpatrywać skarg na te rozporządzenia Rady Ministrów, uznając, że są to decyzje. Wychodząc z takiego założenia i posiłkując się tymi postanowieniami sygnalizacyjnymi, posiłkując się tymi rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego, że w zasadzie skarży się decyzje administracyjne, od których przysługuje odwołanie do sądów administracyjnych, można teraz w prosty sposób składać skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydaje mi się, że taka droga też jest możliwa. Oczywiście jestem ciekaw, jak w takim przypadku zachowają się sądy administracyjne. Trzeba pamiętać również o tym. Były argumenty typu: a na jakiej podstawie sądy administracyjne będą to rozpatrywać? Było trochę trudne do wyobrażenia, jak będą to robić. Chodziło o to, czy granice będą przesuwane przez same… Myślę, że praktyka sądów administracyjnych w takich przypadkach jest prosta. A mianowicie są pewne kryteria, zawarte chociażby w ustawie o samorządzie gminnym. Na przykład w art. 4, który myśmy zmieniali, choć chcieliśmy zmienić inne ustępy, jest ust. 3, który mówi, że ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy, przestrzenny, uwzględniający więzi społeczno-gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. To jest ust. 3 w art. 4. Konkretne wskazanie jest również w art. 4d ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym wskazaniem Rada Ministrów nie przeprowadza zmian, o których mowa, czyli zmian granic, jeżeli dochody podatkowe na mieszkańca w zmienionych granicach będą niższe niż najniższe dochody na mieszkańca ustalone dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czy też wówczas, jeżeli ta nowo utworzona gmina będzie mniejsza niż gmina, która teraz jest najmniejsza. Tak więc takie są te kryteria ustawowe, którymi sąd by się kierował. A biorąc pod uwagę praktykę działania sądów, myślę, że sądy by po prostu sprawdzały, czy te elementy w aktach spraw, czyli w postępowaniu, które prowadziła Rada Ministrów, były uwzględniane, czy są na to dokumenty, czy one nie budzą wątpliwości itd., itd. Pewnie by nie były to rozstrzygnięcia konwalidujące rozstrzygnięcie Rady Ministrów, czyli nie przesuwano by granic poszczególnych miejscowości, tylko by uznawano, że została zachowana procedura, stwierdzano, powiedzmy, że w aktach są dowody na to, że kryteria zostały uwzględnione itp. I jeżeli nie będzie wątpliwości, to utrzyma się w mocy rozporządzenie czy decyzję Rady Ministrów, a jeżeli będą, to się ją uchyli i odeśle do ponownego rozpoznania. Faktem jest, że to na pewno by wydłużyło postępowanie, no ale żyjemy w państwie prawa, w którym każdemu konstytucyjnie zagwarantowano dostęp do sądu. Należy więc rozumieć, że również takim jednostkom prawnym, jakimi są gminy, powiaty, samorządy województwa. Wydaje mi się, że wcześniej czy później ta sprawa zostanie rozstrzygnięta niezależnie od tego, jaką dzisiaj podejmiemy decyzję – czy projekt odrzucimy, czy przyjmiemy do dalszego procedowania. Sprawa jest… Drzwi zostały otwarte. Pozostaje kwestia, kiedy to zrobimy. Dziękuję… Pani Marszałek, przepraszam, jeszcze… Przygotowano poprawki uściślające zapisy projektu Komisji Ustawodawczej, ale na skutek rozstrzygnięcia, jakie miało miejsce na posiedzeniu połączonych komisji… Nie było czasu, żeby tych kilka poprawek do projektu Komisji Ustawodawczej, w zasadzie są to trzy poprawki precyzujące odesłania itd… Ja je złożę teraz i w przypadku zmiany decyzji można będzie je procedować. Dziękuję.
  • Dziękuję, Panie Senatorze. I zapraszam kolejnego dyskutanta, senatora Janusza Sepioła.
  • Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Chciałbym powiedzieć kilka słów o tym, dlaczego duża część Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej głosowała przeciw temu rozwiązaniu. Otóż zadecydowały o tym względy czysto pragmatyczne. Po pierwsze, ukształtowanie podziału terytorialnego jest kompetencją rządu. Wspólnoty same nie określają tych granic. To administracja rządowa ma właściwie określić granice, aby wspólnoty mogły w nich funkcjonować. Po drugie, są to zagadnienia z reguły konfliktowe, budzące duże napięcia, emocje, spory. Dane środowiska się z czymś identyfikują itp. I można by spokojnie założyć, że za każdym razem ta procedura byłaby wykorzystywana do oporu, dla zasady. Po trzecie, wprowadzenie możliwości zaskarżenia rozporządzenia Rady Ministrów w formie decyzji oznaczałoby niepewność co do rozstrzygnięcia. Podejmowana jest decyzja, że na przykład z dniem 1 stycznia taka i taka część jakiegoś terytorium staje się częścią innego terytorium, ale nie wiadomo, kiedy takie rozwiązanie wejdzie w życie, ponieważ rzecz trafia do sądu i przechodzi przez wszystkie instancje. A w momencie rozstrzygnięcia… Co z tą datą? W zasadzie to decyzja staje się bezprzedmiotowa, bo dotyczy innej daty. Prawda? Powinno zatem powstać odrębne uregulowanie mówiące o tym, że zmiany wchodzą w życie dopiero wtedy, kiedy rozstrzygnięcie w procesie sądowym się uprawomocni. W dłuższej perspektywie zaistnieje zatem niepewność co do przebiegu granic, a z punktu widzenia wielu procesów to jest po prostu niebezpieczne. Zmiany granic przeprowadza się bardzo trudno. Może w formie anegdoty powiem, że istotna zmiana granic Krakowa została przeprowadzona w czasach Generalnej Guberni, później to było w zasadzie niemożliwe. Już dziś procedura w tym zakresie jest dosyć trudna – waży się różne interesy i prowadzi konsultacje – i dodatkowe jej komplikowanie poprzez stworzenie możliwości prowadzenia postępowań sądowych jest po prostu zaprzeczeniem zasad pragmatyki. Dziękuję bardzo.
  • Dziękuję. Rozumiem, że do przedstawionych wniosków…
  • Jeszcze senator Paszkowski.
  • Jeszcze? Pan senator Paszkowski. Proszę bardzo.
  • To tak w formie pewnej polemiki z senatorem Sepiołem, w szczególności odnośnie do tego pierwszego argumentu, a mianowicie że to powinna być wyłącznie kompetencja Rady Ministrów. Tak, to jest kompetencja Rady Ministrów, ale trzeba pamiętać, że ona jest ograniczana przez przepisy prawne, które zostały uchwalone przez parlament. To jest zapisane w ustawach. Są tam pewne kryteria, zresztą ja je przywoływałem. A więc to nie jest tak, że Rada Ministrów dowolnie może to sobie kształtować. Są określone kryteria, nie dość tego – jest określona procedura. To dwa elementy, które również powinny czy mogą być oceniane przez sąd administracyjny, dlatego że, jak powiedziałem, co do takich rozstrzygnięć Rady Ministrów, dzisiaj w formie rozporządzenia, chyba nie ma tutaj wątpliwości, że mają one charakter decyzji administracyjnej. I w związku z tym, jak mówiłem, wcześniej czy później ta sytuacja i tak zostanie rozstrzygnięta. Bo wystarczy, jak też wspomniałem, zaskarżyć teraz tylko konkretne przepisy ustaw do Trybunału Konstytucyjnego i czekać na wyrok, czekając jednocześnie na to, że on będzie powieleniem tych wystąpień sygnalizacyjnych, które już Trybunał wydawał. Dziękuję.
  • Dziękuję. Czy przedstawiciel rządu chce się ustosunkować…
  • Jeszcze w dyskusji…
  • A, proszę bardzo, jeszcze senator Stanisław Iwan.
  • Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Ja chciałbym zwrócić uwagę na jeden szczegół, mianowicie właśnie na to, czym będzie się zajmował sąd administracyjny. Mówił to już pan senator Paszkowski, ale ja chciałbym wrócić do konsekwencji. Otóż ten sąd będzie się zajmował tylko poprawnością procedury – tak, poprawnością procedury – gdyż jeśli na etapie przygotowywania tych nowych rozwiązań zostaną zachowane wszystkie wymogi, czyli odbędą się konsultacje i zostaną odpowiednio przygotowane wszystkie dokumenty, to przeważnie, odnośnie do merytorycznej sprawy, to co będzie różniło strony, będzie dotyczyło właśnie proponowanego podziału. I w związku z tym myślę, że będzie dochodziło bardzo często do nieporozumień związanych z tym, że skarżący będą zawiedzeni rozstrzygnięciem, które to rozstrzygnięcie ewentualnie cofnie tąże decyzję, jeżeli te wszystkie wymogi formalne nie zostaną dochowane. Jeżeli jednak to zostanie naprawione, to skutek będzie taki, że ewentualnie opóźni się tylko wejście w życie tych zamiarów dotyczących zmiany granic. W związku z tym, tak bym powiedział, będzie to takie: co prawda formalnie zasadne, bo tu będzie możliwość odwoływania się do następnych instancji sądowych, ale nie będzie spełniało oczekiwań społecznych. Bo oczekiwania społeczne będą prawdopodobnie związane z tym, żeby zostały przedstawione argumenty innej natury, tej, powiedziałbym, merytorycznej, w sprawie zgody lub niezgody co do przeprowadzenia wspomnianej procedury. I właśnie na to tylko chcę zwrócić uwagę. W kontekście tego, co powiedziałem, uważam, że nie ma sensu wdrażać tej procedury i że, jak mówię, ona nie rozwiąże problemu merytorycznego, a tylko będzie powodowała przeciąganie tej całej drogi administracyjnej. Dziękuję bardzo.
  • Dziękuję. Rozumiem, że nie ma więcej chętnych do dyskusji. Zamykam dyskusję. Czy przedstawiciel rządu chce się ustosunkować do głosów w dyskusji? Nie. W związku z tym, że zostały złożone wnioski o charakterze legislacyjnym, Senat kieruje projekt ustawy do Komisji Ustawodawczej oraz do Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.
  • Senator Paszkowski.